為了確保本次營改增工作的平穩(wěn)推進，財政部和國家稅務總局緊鑼密鼓地出臺了一系列文件，其中有不少涉及國地稅委托代征的條款。結合《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細則以及《國家稅務總局關于發(fā)布〈委托代征管理辦法〉的公告》（國家稅務總局公告2013年第24號）等相關規(guī)定，筆者認為，這些條款名為“委托代征”，實為“權責分工”。
何為“委托代征”？
根據《委托代征管理辦法》規(guī)定，委托代征，是指稅務機關根據《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》有利于稅收控管和方便納稅的要求，按照雙方自愿、簡便征收、強化管理、依法委托的原則和國家有關規(guī)定，委托有關單位和人員代征零星、分散和異地繳納的稅收的行為?？v觀該辦法全文，可以歸納出標準的“委托代征”應當具備如下特征：
——代征人，是指依法接受委托、行使代征稅款權利并承擔《委托代征協(xié)議書》規(guī)定義務的單位或人員，簽訂協(xié)議應遵循民法的自愿原則；
——委托人應當與代征人簽訂《委托代征協(xié)議書》，明確委托代征相關事宜，包括委托代征的范圍和期限、代征手續(xù)費標準、違約責任等內容，且有效期最長不得超過3年；
——《委托代征協(xié)議書》簽訂后，委托人應當向代征人發(fā)放《委托代征證書》；
——代征人不得對納稅人實施稅款核定、稅收保全和稅收強制執(zhí)行措施，不得對納稅人進行行政處罰；
——代征人在《委托代征協(xié)議書》授權范圍內的代征稅款行為引起納稅人的爭議或法律糾紛的，由委托人解決并承擔相應法律責任。
納稅人應向誰討說法？
如前所述，代征人是以委托人名義實施相應行為，引起的爭議由委托人解決并承擔相應法律責任。
根據《稅務行政復議規(guī)則》（國家稅務總局令第39號）第二十七條規(guī)定，對稅務機關委托的單位和個人的代征行為不服的，委托稅務機關為被申請人。也就是說，如果對代征人的行為不服，應當是以委托人為被申請人、向委托人的上級稅務機關申請行政復議。
根據《行政訴訟法》第二十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告；行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告。與行政復議道理相同，如果對代征人的行為不服，應當以委托人為被告向人民法院提起訴訟。
結合上述規(guī)定，本次營改增中，國地稅委托代征可能會出現這樣一種情形：如果納稅人對地稅機關的行政行為不服，應當以國稅機關為被申請人或者被告，向國稅機關的上級機關或者人民法院提起復議或訴訟。那么，真的要這樣操作嗎？
國地稅委托代征的性質界定
根據《財政部、國家稅務總局關于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》（財稅〔2016〕36號）、《國家稅務總局關于營業(yè)稅改征增值稅委托地稅局代征稅款和代開增值稅發(fā)票的通知》（稅總函〔2016〕145號）、《國家稅務總局關于明確營業(yè)稅改征增值稅有關征管問題的通知》（稅總函〔2016〕181號）等相關文件的規(guī)定，本次營改增中的國地稅委托代征具有如下特征：
——由國家稅務總局發(fā)文決定，納稅人銷售其取得的不動產和其他個人出租不動產的增值稅申報繳稅和代開增值稅發(fā)票工作，由地稅代征；
——本代征業(yè)務國稅局和地稅局不需簽訂委托代征協(xié)議，地稅機關無權拒絕委托，必須遵照執(zhí)行；
——對于涉及信息系統(tǒng)改造以及增值稅發(fā)票使用管理之外的事項，地稅機關均應延續(xù)之前的工作方式，全面負責營改增后納稅人銷售其取得的不動產和其他個人出租不動產增值稅的納稅申報受理、計稅價格評估、稅款征收、稅收優(yōu)惠備案、發(fā)票代開等有關事項，負責辦理征繳、退庫業(yè)務，使用地稅機關稅收票證，負責收入對賬、會計核算、匯總上報等工作，并負責對納稅人的稅收違法行為進行調查和處理。
從上述特征可以發(fā)現，本次營改增中的國地稅委托代征，與標準的“委托代征”是不同的。除了國家稅務總局的決定形式、國地稅之間不需要簽協(xié)議、地稅機關無權拒絕、不涉及代征手續(xù)費等表面區(qū)別之外，最為關鍵的是，地稅機關全面負責代征工作，以自己的名義作出行政行為，并可以對稅收違法行為調查處理。因此，本次“國地稅委托代征”，只是一個名義，實際上是國家稅務總局在國地稅之間進行的權責分工。納稅人對于地稅機關的這種代征行為不服的，應視為地稅機關自己作出的行政行為，按照相關的復議和訴訟渠道進行權利救濟。
這種權責分工是否合法？
根據稅收征管法第五條規(guī)定，各地國家稅務局和地方稅務局應當按照國務院規(guī)定的稅收征收管理范圍分別進行征收管理。也就是說，國地稅的征管權限劃分，由國務院決定。那么，國家稅務總局作出的這種分工，是否超越了自身權限？
筆者認為沒有突破。第一，“中央稅由國稅部門征收，地方稅由地稅部門征收，共享稅的征管職責根據稅種屬性和方便征管的原則確定”這個大前提并沒有突破，只是針對特定事項的征管，國家稅務總局在國地稅之間進行了臨時變通；第二，中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合印發(fā)《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，授權了“按照有利于降低征收成本和方便納稅的原則，國稅、地稅部門可互相委托代征有關稅收”；第三，本次營改增是全國推開，為便于征管和納稅，國家稅務總局統(tǒng)一操作、簡化程序，且沒有影響到納稅人的實體權利。因此，不存在違法之嫌。
